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從上海自貿區建設看制度創新

大勢觀察馬小芳上海自貿試驗區已掛牌運行半年時間。總體上看，自貿試驗區建設全面推開、開局良好、運行有序，實施瞭一批改革措施，落實瞭一批開放舉措，制度創新框架基本建立，改革效應開始顯現。截至2014年3月底，工商共辦結新設企業7772傢 。其中，內資新設企業7111傢，註冊資本共計1503億元；外資新設企業661傢，註冊資本共計33億美元。按投資來源分，中國香港最多，達到271傢，占41%；中國臺灣57傢、美國54傢、日本37傢、新加坡32傢、韓國28傢。上海自貿試驗區的總體目標是經過兩至三年的改革試驗，加快轉變政府職能，積極推進服務業擴大開放和外商投資管理體制改革，大力發展總部經濟和新型貿易業態，加快探索資本項目可兌換和金融服務業全面開放，探索建立貨物狀態分類監管模式，努力形成促進投資和創新的政策支持體系，著力培育國際化和法治化的營商環境，力爭建設成為具有國際水準的投資貿易便利、貨幣兌換自由、監管高效便捷、法制環境規范的自由貿易試驗區，為我國擴大開放和深化改革探索新思路和新途徑，更好地為全國服務。上海自貿試驗區的核心是制度創新，主要涵蓋四方面的內容，分別是投資管理制度創新、貿易監管制度創新、金融創新、政府事中事後監管制度創新。投資管理制度創新核心內容是借鑒國際通行規則，按照轉變政府職能要求，積極推進投資管理體制改革，提高投資便利化水平。具體創新舉措包括：一是對外資的準入前國民待遇與負面清單管理，也就是說對外資的投資準入，取消項目核準制，對“負面清單”之外的外商投資項目，按照內外資一致的原則，實施備案制。采用“一口受理”窗口，綜合辦理的高效簡化流程，“一口受理”工作機制幫助企業簡化辦事流程。按照以前的一般流程，企業要到工商、質監、稅務等部門分別提交材料，而在“一口受理”窗口，企業隻需事先在網上填報申請信息，然後到“一口受理”窗口提交材料。對於外商投資企業設立事項，如果外商投資領域在“負面清單”之外，而且沒有投資項目核準事項，提交的材料齊全且符合法定形式，試驗區完成窗口收件後，可以在4個工作日內辦結。在原來審批制和一般流程下，外商投資企業設立至少需要29個工作日。二是商事登記制度改革包括企業註冊資本的實繳制改為認繳制，目前全國的企業註冊資本都實行認繳制，以前內資與外資的營業執照是不一樣的，現在是一樣的。試驗區采用註冊資本認繳登記制，降低投資者的準入門檻，有效解決投資者創業初期的融資困境，鼓勵創業，有助於進一步激發市場活力，體現瞭工商登記改革“降低準入標準、加強監管”的理念；企業工商的年檢制改為企業年度報告公示制。企業按年度在規定的期限內，通過市場主體信用信息公示系統向工商部門報送年度報告，並向社會公示，任何單位和個人均可查詢。企業對年度報告的真實性、合法性負責。試驗區內試行企業年度報告公示制度，探索與國際投資和貿易規則相適應的市場主體監管方式創新，有助於促進市場主體監管方式轉變，推動社會誠信體系建設，優化試驗區營商環境。三是境外投資管理制度的創新。取消對區內企業境外投資的審批，如項目審批，資本運作審批等。試驗區管委會是區內企業境外投資的管理機構，對境外投資主體實行誠信管理。企業應保證全部申報事項和報送材料的真實性，並按照國傢法律法規規定，開展境外投資。試驗區管委會對備案的境外投資實施“事中事後”監管，如企業提供虛假申請材料，不如實填報境外投資備案申請表，或以其他不正當手段獲得境外投資備案的，備案機構應撤銷其《企業境外投資證書》，並將該信息記入企業誠信檔案，該企業三年內不得享受國傢有關政策支持。貿易監管制度創新核心內容是圍繞推動海關特殊監管區域轉型升級的目標，創新海關和檢驗檢疫監管模式，促進區內貨物、服務等各類要素自由流動，提升貿易便利化水平。具體創新舉措是創新“一線放開、二線安全高效管住、區內自由”監管制度。“一線”是指試驗區和境外之間的國境線。海關“一線放開”監管模式方面，將允許企業“先入區，後報關”。根據一般保稅區監管相關辦法，保稅區和境外之間進出貨物，海關實行備案制管理，即原來的政策是要“先報關，後入區”。試驗區試點“先入區，後報關”，即區內企業憑進口艙單信息，將貨物先行提運入區，再在規定時限內（運輸工具進境14日內）向海關辦理進境備案清單申報手續。截至2013年10月底，上海海關已確定6傢區內企業試點“先入區，再報關”模式，試點後將根據實際成效不斷優化完善操作規程，待運作成熟後逐步復制、推廣。該模式能有效提升區內企業進境貨物的流轉速度，滿足企業對物流效率的需求。檢驗檢疫方面將實行進境貨物預檢驗及核銷管理、“即查即放”現場查驗等18項具體制度，探索建立檢驗檢疫監管新模式，按照“進境檢疫，適當放寬進出口檢驗，方便進出，嚴密防范質量安全風險”原則，“一線”上給予最大限度便利，主要實施進出境檢疫和重點敏感貨物檢驗。“二線”是指試驗區和境內區外的連接線。對試驗區和境內外之間進出貨物?熏實行智能化卡口、電子信息聯網管理模式。金融制度創新核心內容是圍繞金融為實體經濟服務、促進貿易和投資便利化的目標，在風險可控前提下，創造條件，創新金融制度。依據上海自貿試驗區《總體方案》，涉及金融制度創新的內容主要是在風險可控前提下實行人民幣資本項目可兌換、審慎推進利率市場化改革、人民幣的跨境使用及外匯管理體制改革。這四個方面都反映瞭金融為實體經濟提供綜合服務的總體需求。其中，人民幣資本項目可兌換著力解決資金的自由流動問題，利率市場化解決的是資金的合理定價問題，而人民幣的跨境使用與外匯管理改革是為瞭促進企業的對外貿易與投資的便利化。人民幣資本項目可兌換意味著國傢取消對一切外匯收支的管制，實現瞭資本賬戶的對外開放。這也就意味著上海自貿試驗區實現人民幣資本項目可兌換後，區內註冊企業可自由地將人民幣兌換成外幣在境內外持有使用，滿足投資等各種需求。依據試驗區《總體方案》，未來企業法人可在區內完成人民幣自由兌換。這樣，企業將能夠直接以投資為目的自由兌換外匯，與之前從事境外投資所需的外匯額度則需要經外匯管理局審批相比，極大地方便瞭資本跨境投資業務，從而促進中資企業“走出去”。但《總體方案》明確規定對個人則暫不施行，因而，現階段個人也就無法直接從事境外證券投資。穩步推進利率市場化意味著將區內符合條件的金融機構納入優先發行大額可轉讓存單的機構范圍，在區內實現大額可轉讓存單發行的先行先試。條件成熟時，放開區內一般賬戶小額外幣存款利率上限。從2009年7月起，我國以貨物貿易為起點，開展瞭跨境交易人民幣結算業務試點。目前，跨境人民幣業務發展迅速，人民幣跨境使用范圍不斷擴大，已涵蓋全部經常項下及跨境直接投資、對外項目貸款、證券市場投資等部分資本項下經濟活動。根據上海自貿試驗區《總體方案》，為服務試驗區實體經濟，推動區內跨境人民幣業務發展，將會進一步簡化經常項下跨境人民幣結算業務流程和手續，允許跨境人民幣結算業務與前置核準環節脫鉤，實現人民幣跨境使用便利化。政府事中事後監管制度創新核心要義是深化行政管理體制改革，創新政府管理方式，減少行政審批事項，推進政府管理由註重事前審批轉為註重事中、事後監管。我國政府在經濟管理領域，一直以來存在“重審批，輕監管”的問題，“重審批”產生市場準入障礙，“輕監管”造成政府監管缺位，許多市場無法實現規范持續發展。從“重審批，輕監管”到“寬準入，嚴監管”，是政府職能轉變的重要方面。“事中事後”監管的加強和審批制度改革是相對應的。在投資管理準入上，取消審批制，能降低投資準入門檻，提高投資便利化水平，激發各類主體的創業熱情和投資活力，改善投資環境。取消和減少審批權，不意味著“政府不作為”，而是“政府作為”的環節、管理方式都發生瞭變化。“事中事後”監管制度就是政府在哪些方面以及如何管理各類運營中的市場主體。試驗區“事中事後”監管將主要從以下方面著手：建立監管信息共享機制和平臺、綜合執法體系、綜合評估機制、信息公開機制、反壟斷和安全審查機制、社會信用體系，加強知識產權保護執法，鼓勵社會組織參與市場監督等方面。（作者單位：國傢行政學院經濟學教研部）（編輯：張掖）

新聞來源http://news.hexun.com/2014-05-23/165063626.html
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